[uitgebreid artikel] De jaarverslaggeving van gemeenten en provincies onder de loep

“Tijd voor eigen verantwoordelijkheid en beter inzicht in beleidsevaluatie”

Verantwoording en controle bij gemeenten en provincies blijft een actueel onderwerp waar veel over te doen is. Een goedkeurende verklaring bij het jaarverslag en de jaarrekening is bij gemeenten vanaf 2015 vanwege de verantwoording over het sociaal domein eerder uitzondering dan regel. Nadat de storm over het sociaal domein enigszins is gaan liggen is er in de afgelopen maanden een nieuw discussiepunt tussen gemeenten en accountants opgewaaid. Een discussiepunt dat ook bij de provincies actueel is. De betrouwbaarheid van het jaarverslag staat ter discussie. De jaarstukken van de gemeenten en provincies bestaan uit een jaarverslag en een jaarrekening, zoals de gemeente- en provinciewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) voorschrijven. De accountant controleert de jaarrekening en toetst of de informatie in het jaarverslag niet strijdig is met de jaarrekening, een zogenaamde marginale toetsing op materiële onjuistheden, in vergelijking met de jaarrekening. Zo ging het al jaren en zonder veel problemen. Dit voorjaar hebben de accountants op basis van de herziene standaard 720, gepubliceerd eind 2016 en van kracht met ingang van de jaarverslagen over de boekjaren die beginnen op of na 1 januari 2016, de controle op het bestuurs/jaarverslag aangescherpt.

De verantwoordelijkheden van de accountant – wat regelt deze standaard 720 ?

Controlestandaard 720 regelt de verantwoordelijkheden van de accountant met betrekking tot andere informatie opgenomen in het jaarverslag van een entiteit. Deze andere informatie betreft de informatie die niet in de jaarrekening staat, maar in het jaarverslag dat samen met de jaarrekening als één verantwoordingsdocument wordt opgesteld en openbaar gemaakt.

Het jaarverslag wordt in deze standaard gedefinieerd als een document of combinatie van documenten, meestal opgesteld op jaarbasis door het management of de personen belast met governance. Bij gemeenten en provincies gaat het hier om het jaarverslag, waarmee het College van GS en B&W zich verantwoorden over het gevoerde beleid, of wel de politieke beleidsevaluatie. In de programmabegroting worden per programma de beleidsdoelen weergegeven. Deze worden vastgesteld door Provinciale Staten (provincies) en de gemeenteraad (gemeenten), waarmee feitelijk een uitvoeringscontract met het College van GS en B&W wordt afgesloten. Met het jaarverslag wordt verantwoording afgelegd over de feitelijke uitvoering van dit contract. Daarnaast krijgen de leden van Provinciale staten en de gemeenteraad tussentijds allerlei informatie, maar het formele jaarverslag bij de jaarrekening is de enige informatie waar ook de accountant een controleverantwoordelijkheid heeft. Niet onbelangrijk dus dat deze informatie betrouwbaar tot stand komt.

De verantwoordelijkheden van de accountant zijn in standaard 720 beschreven in de context van een controle door een onafhankelijk accountant van de jaarrekening en andere financiële overzichten. De accountant moet vaststellen of de bij de jaarrekening en/of andere financiële overzichten aangeboden andere informatie geen materiële inconsistenties bevatten die de geloofwaardigheid van de jaarrekening en andere financiële overzichten ondermijnen en daardoor mogelijk tot verkeerde economische beslissingen kunnen leiden. Deze verantwoordelijkheid gaat niet zover als bij een zogenaamde “assurance-opdracht” en leggen de accountant geen verplichting op om assurance te verkrijgen over de andere informatie. De accountant hoeft bij deze informatie dus geen zekerheid te verschaffen over de getrouwheid en rechtmatigheid, maar moet er wel naar kijken en aangeven of er geen materiële inconsistenties in zitten. Standaard 720 schrijft voor dat de accountant de andere informatie dient te lezen en daarbij dient te overwegen of er inconsistenties met de jaarrekening bestaan. Daarbij worden de geselecteerde bedragen of andere elementen in de andere informatie vergeleken met de jaarrekening. De accountant dient tijdens het lezen van de andere informatie alert te zijn en blijven voor aanwijzingen dat de andere informatie, die niet is gerelateerd aan de jaarrekening en financiële overzichten of aan de kennis van de accountant verkregen tijdens de controle, afwijkingen van materieel belang lijkt te bevatten. Deze laatste toevoeging in de standaard betekent dat de accountant verder moet gaan dan het kritisch lezen van het jaarverslag. In de toelichting zoals opgenomen in de Standaard wordt aangegeven dat de kennis van de accountant verkregen tijdens de controle onder meer omvat het inzicht in de entiteit en haar omgeving waaronder:

Relevante sectorspecifieke factoren, regelgeving en andere externe factoren;
De aard van de entiteit;
De keuze en toepassing door de entiteit van grondslagen voor financiële verslaggeving;
De doelstelling en strategieën van de entiteit;
De wijze waarop de entiteit haar financiële prestaties meet en beoordeelt;
De interne beheersing van de entiteit;
Toekomstgerichte informatie, zoals zakelijke vooruitzichten en toekomstige kasstromen.

De toelichting in de Standaard onder A28 laat de te verrichten werkzaamheden verder over aan de professionele oordeelsvorming van de accountant. Bij geconstateerde afwijkingen, ofwel materiële inconsistenties, zal dit vermeld moeten worden in de controleverklaring van de accountant.

Dit lijkt niet erg duidelijk en accountants zullen met de hete adem van de AFM in de nek geneigd zijn om op het jaarverslag meer werkzaamheden te verrichten dan voorgeschreven. Uit de reacties van een aantal gemeenten en de uitvraag aan informatie die accountants hebben gedaan lijkt dat het geval te zijn.

In de toepassingsgerichte en overige verklarende teksten van de standaard wordt vermeld dat het de accountant niet verboden is om de controleverklaring te dateren of uit te geven wanneer de accountant bepaalde of alle andere informatie niet heeft verkregen. Wanneer de andere informatie wordt verkregen na de datum van de controleverklaring, is de accountant niet verplicht om de werkzaamheden uitgevoerd in overeenstemming met standaard 560 (Gebeurtenissen na de einddatum van de verslagperiode) bij te stellen.

De verantwoordelijkheden van het College van GS, resp. B&W en het management

Het BBV schrijft voor aan welke eisen het jaarverslag of beter aan de programma-verantwoording en paragrafen gesteld worden. Het College van GS (provincies) of B&W (gemeenten) verantwoordt zich daarmee over de realisatie van het beleid. Dat doen zij door per programma inzichtelijk te maken:

wat is bereikt, de realisatie van de doelstellingen per programma, de aanwending van algemene dekkingsmiddelen en de kosten van de overhead;
het bedrag van de heffing voor de vennootschapsbelasting;
het gebruik van het geraamde bedrag voor onvoorzien.

Per programma moet inzichtelijk worden gemaakt de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd, toegelicht aan de hand van tenminste de 39 beleidsindicatoren die de BBV voorschrijft. Verder moet worden toegelicht de wijze waarop getracht is de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken en daarbij gerealiseerde baten en lasten.
Het College van GS (provincies) of B&W (gemeenten) is verantwoordelijk voor een betrouwbare verslaglegging over de vereiste informatie in het jaarverslag, zoals hiervoor nader is toegelicht.

In hoeverre zijn provincies en gemeenten daartoe in staat ? De informatie verstrekken lukt nog wel, maar het is de vraag in hoeverre de informatie in het jaarverslag voldoende betrouwbaar is. Veelal is de beheersorganisatie er nog niet op ingericht en wordt de realisatie van beleidsindicatoren geïnventariseerd door middel van een “belrondje” langs de velden.
Uiteraard zijn er altijd provincies en gemeenten die het wel voor elkaar hebben, maar bij veel decentrale overheden valt nog het nodige te verbeteren op dit gebied. Om enige zekerheid te hebben over de betrouwbaarheid van informatie is van belang om voldoende beheersmaatregelen in te bouwen in de processen en bij de afdelingen waar de informatie vandaan komt. Een gemeente of provincie met een adequate beheersorganisatie heeft op procesniveau voldoende interne controle maatregelen getroffen, zoals een goede functiescheiding, interne controles waarmee verbanden worden gelegd en wordt vastgesteld dat vastgelegde informatie juist, tijdig en volledig is. Voor veel gemeenten en provincies is dat al een uitdaging voor de financiële informatie zoals opgenomen in de jaarrekening, laat staan voor de niet-financiële informatie opgenomen in het jaarverslag.
Het is hoog tijd dat daar meer aandacht voor komt. Uit verschillende onderzoeken blijkt uiteindelijk dat naast de financiële informatie provinciale staten en gemeenteraden vooral sturen op beleidsdoelen en maatschappelijke effecten, maar dan moet die informatie wel voldoende betrouwbaar zijn.

Er valt nog genoeg te doen in de wereld van informatievoorziening en beheersing bij provincies en gemeenten. Gelukkig pakken steeds meer decentrale overheden deze uitdaging met prioriteit op. Zo worden systemen geïmplementeerd om inzichtelijk te maken in welke mate de organisatie in control is en de betrouwbaarheid van de informatievoorziening gewaarborgd is. Risico’s en beheersmaatregelen worden inzichtelijk gemaakt en getoetst om zekerheid te verschaffen over de juiste opzet, het bestaan en de werking hiervan. Zo zien wij een toenemend aantal gemeenten en provincies die meer grip krijgen op de beheersorganisatie met het KeyControlDashboard. Een adequaat hulpmiddel dat op eenvoudige wijze gemeenten en provincies ondersteunt in deze ontwikkeling en de decentrale overheden naar een hoge beheersniveau helpt.

Zo krijgen wij in Nederland meer grip op de rechtmatige, maar zeker ook doelmatige besteding van overheidsgelden. De controlestandaard 720 legt daarbij ook verantwoordelijkheden bij de accountant voor wat betreft de kritische blik op de informatie in het jaarverslag. Dat is een goede ontwikkeling. Wel is van belang dat de accountants daarbij praktisch te werk gaan en rekening houden met de specifieke omgeving van decentrale overheden. Standaard 720 vereist geen assurance werkzaamheden. Een overkill aan werkzaamheden en uitvragen van informatie moet dan ook worden voorkomen. Dat leidt tot ongewenst gedrag. Zo vernam ik laatst het voornemen om bij de gemeentelijke jaarrekening nog slechts een sterk ingekorte programmaverantwoording over de realisatie van het beleid op te nemen. Daarmee zouden de werkzaamheden van de accountant kunnen worden beperkt. Een uitgebreidere beleidsverantwoording zou dan separaat en later kunnen worden gepubliceerd. Geen goede ontwikkeling. Ik wens gemeenten en provincies een accountant die met inachtneming van de voorschriften standaard 720 op praktisch wijze toepast. Daarnaast zullen gemeenten en provincies hun eigen verantwoordelijkheid moeten nemen voor een betrouwbare beleidsverantwoording. Daarbij zal inzichtelijk moeten zijn dat de beheersorganisatie ook voor de niet-financiële informatie in control is.